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光伏補貼到底流向何方?
文章來源:更新時間:2015-10-13

  2015年7月30日,中國最具影響力的三大光伏行業協會聯名提交了有關促進光伏行業發展的三大政策文件,不僅建議將2020年伏裝機總量目標由1億千瓦調整至2億千瓦,同時提出應當加強可再生能源電價附加的征收力度。
  就在半個月后,以"制造矽基薄膜太陽能光伏組件之生產設備及整套生產線"為主營收入、號稱"全球規模最大,技術領先"的漢能薄膜發電集團有限公司,發出了盈利警告。而該公司的實際控制人李河君,正是繼施正榮之后,中國光伏產業的又一旗手。
  實際上,對比價廉穩定的火電和水電,光伏企業的盈利能力不言自明。但在長期巨額發電補貼的哺育之下,截至2015年6月底,我國光伏發電裝機容量已達3578萬千瓦。
  "按照今年光伏新增發電能力1600萬千瓦計,僅在2015年安裝的光伏發電設備,就要在未來的20年中,總計補貼約1500億元。"中國可再生能源學會中德可再生能源合作中心執行主任陶光遠說,光伏發電補貼將成中國不可承受之重。
  此言一出,立刻引起嘴仗無數。陶光遠的計算是否靠譜?光伏補貼究竟幾何?當真是"中國不可承受之重"嗎?
 光伏補貼究竟幾何?
  財政部和國家發改委早已對光伏發電補貼做出了細致的規定:針對不同地區的地面電站,分別執行每千瓦時1元、0.95元和0.9元的上網標桿電價;而針對分布式光伏發電自用后的剩余電量,則按脫硫煤電上網價收購,同時實行每度電0.42元的國家補貼標準,部分地區另有地方補貼。
  國家電網天津市電力公司的工作人員告訴《經濟》記者,盡管各地上網電價都不盡相同,但傳統燃煤發電上網電價一般在每千瓦時0.3-0.4元之間,而電網收購光伏發電所需額外支付的費用,將由國家財政予以補助。
  根據國家能源局的統計,截至2014年底,光伏發電累計裝機容量2805萬千瓦,其中,光伏電站2338萬千瓦,分布式467萬千瓦,當年發電量約250億千瓦時。如果不考慮為消納光伏發電新建和改造輸配電網的投入,2014年度支出的光伏發電的常規補貼應當至少達到100億元。
未來20年或達萬億元補貼
  中國可再生能源學會中德可再生能源合作中心執行主任陶光遠則撰文指出:以每年新增1600萬千瓦光伏裝機、單位光伏發電功率的平均發電量1200千瓦時/千瓦年、平均補貼0.4元/千瓦時、補貼年限20年計;那么,不計折現利率,對于僅在2015年安裝的光伏發電設備,就要在未來的20年中,總計補貼16,000,000千瓦x1200千瓦時/千瓦年x0.4元/千瓦時x20年=153,600,000,000元,即1536億元。
  陶光遠向《經濟》記者解讀上述估算時指出,地面電站補貼大概在0.5元/千瓦時,分布式更多,地方的補貼不可勝計。"我用0.4元計算,已經非常保守了。"
  他同時強調:"補貼一旦發生,不可終止,否則所有的光伏企業都會面臨倒閉的風險。"而根據俗稱光伏"國八條"的《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》,上網電價及補貼的執行期限原則上為20年。如果再考慮到輸配電網的改造及新建,未來20年內,"1萬億元的補貼總是需要的"。
裝機容量猛增,拖欠補貼上百億元
  不過,盡管允諾支付的補貼數額不在少數,真實發放的情況卻與之相去甚遠。
  財政部的公開數據顯示:2014年,光伏發電補貼的主要來源——可再生能源電價附加收入決算數為491.38億元,完成預算的104.5%;支出決算數為508.17億元,完成預算的96.1%;在總支出中,中央本級支出的401.07億元,用于太陽能發電補助的僅為52億元,不僅遠低于補助風力發電的275億元,甚至低于補助生物質能發電的74.07億元。
  實際上,作為政府性基金的一項,可再生能源電價附加自2012年1月1日起,就對除西藏自治區以外的各。▍^、市)扣除農業生產用電后的銷售電量進行征收,專項用于可再生能源發電電價補貼。但早在2006年,國家發改委即發布了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》,規定可再生能源發電項目上網電價高于當地燃煤機組標桿上網電價的部分等費用,通過向全國電力用戶統一征收電價附加的方式解決。
  在過去的10年間,可再生能源電價附加一漲再漲,從2006年的0.001元/千瓦時飆升至0.015元/千瓦時(其中,對居民生活用電征收的附加費一直維持在0.001元/千瓦時),但補貼缺口仍然存在。
  "根據我們對15家光伏電站營運商的調查,僅拖欠他們的光伏補貼額度就已超過了100億元。"中國光伏行業協會會長王勃華在日前召開的"2015年上半年光伏產業發展與下半年展望"研討會上公開表示。
  在王勃華看來,之所以會出現拖欠補貼的現象,原因正在于可再生能源電價附加收繳不力。他說:"2014年實際收繳僅400余億元(應收700億元),其中300余億元用于補貼風電,留給光伏的補貼額度供不應求。"
  盡管王勃華的說法與公開數據略有出入,但可以看出的是,2014年,在可再生能源電價附加收入超額完成、支出略有不足的情況下,其收入與支出仍然存在近17億元的缺口。
  在這種情況下,中國光伏行業協會、中國可再生能源學會及中國循環經濟協會可再生能源專業委員會聯名提交了《光伏電站電費缺口情況及建議》,明確建議將可再生能源電價附加從1.5分/千瓦時提高到2.5分/千瓦時。
  反過來看,中國光伏產業的步子確實邁得太大了。裝機容量方面,原定于"十二五"期末實現的目標僅為5GW,而隨著目標一再提高,截至今年上半年,裝機總量已經突破35GW;發電量方面,2014年光伏發電量同比增長超過200%,然而,補貼資金卻沒有實現同比例增長,出現缺口實屬情理之中。
  此外,國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心主任李俊峰告訴《經濟》記者,拖欠光伏補貼與審批流程過于復雜也有關系。"電網公司把可再生能源電價附加收上來,交給財政;相關機構再核對每一家光伏電站的發電量、應該拿多少錢,等到算清楚了再發給大家。本來當年可以結清的,結果一拖就是兩年。"
  更加糟糕的是,隨著光伏裝機容量和并網發電量的劇增,我國開始出現"棄光"問題。據國家能源局的統計數據,今年1-6月,全國累計光伏發電量僅190億千瓦時,占當期發電總量的比例尚不足1%;"棄光"電量卻達到18億千瓦時,令人咋舌。
  一面是日益沉重的補貼負擔,另一面卻是逐漸高企的"棄光"電量。光伏補貼到底該怎么補?中國光伏產業又該怎樣走下去?
中國光伏產業出路何在?
  "要從傳統能源轉向可再生能源,這已經是全球的共識了,無可非議。需要討論的問題是,在現在的技術水平下,可再生能源的推進應該走多快?多少年后,能夠成為主力能源?"國網能源研究院副總經濟師白建華說。
  他同時告訴《經濟》記者,無論是風電還是光伏,年發電時間都在2000小時以下,相對動輒五六千小時的煤電,發電密度可謂非常之低。"即便是煤電,受到調峰的影響,也會變成相對低密度的。相應地,各類發電機組的裝機容量會大幅增加,輸配電網的投資也必然會增加。"
  在中國可再生能源學會中德可再生能源合作中心執行主任陶光遠看來,中國政府最明智的做法是:將每年新增的光伏裝機總量保持在較低的水平,以保證光伏產業的生存,并將財政補貼向光伏的研發傾斜,促進光伏技術的發展以大幅降低成本。等到光伏發電的綜合成本下降到(考慮到環境污染和氣候保護的因素)煤電綜合成本左右時,再逐漸增加年光伏裝機總量。
  一位不愿具名的業內專家也告訴《經濟》記者,目前光伏產業過于看重擴大規模,反而沒有考慮到核心技術的發展程度,而一旦技術路線發生變化,前期投入的沉沒成本難以估量。"就可再生能源發電而言,最大的問題在于不穩定,因此,對于儲能的技術要求非常高。我咨詢了許多儲能專家,沒有人能斷言,10年或者20年后,儲能問題就能夠得到解決。"
 "光伏補貼策略確實存在缺陷"
  陶光遠還特別指出,盡管用光伏發電替代燃煤發電,可以大幅度減少二氧化碳的排放,但在補貼相對較高的情況下,用光伏代替燃煤并不經濟。"光伏發電每千瓦時可減少大約0.8公斤的二氧化碳排放,財政補貼是約0.4元/千瓦時,折合光伏發電減排二氧化碳的成本約500元/噸;而現在,中國各個碳排放交易所的二氧化碳減排交易價格為30-60元/噸,更何況,國際碳交易的價格僅在20元/噸左右。"
  這一比較遭到了國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心主任李俊峰的強烈反對。"全球每年溫室氣體的排放大概400億噸,其中二氧化碳占300億噸,我花1500億美元買下來,讓全球的人都不排碳了,可能嗎?"
  李俊峰認為,發展可再生能源,是文明和進步的體現,無法用金錢衡量其價值。"美國的環境成本很高,因此煤電的成本最高;但中國一直沒有把環境成本計入,導致煤電最便宜。中國應當通過稅收或其他手段,把環境成本也計算在內。"
  "相比光伏補貼,我倒認為,我國目前對于煤炭的補貼是個問題。"李俊峰指出,自上世紀70年代以來,美國通過嚴格要求燃煤電廠,將煤炭利用比例自50%壓縮到30%。"訪問美國的時候,我就問他們能源部門的領導:‘你們當時淘汰燃煤電廠,給補貼了嗎?’他們一攤手,完全不懂我的意思!蕴瞧髽I的事情,和政府有什么關系?’"反觀中國,脫硫要補貼一筆錢,脫硝還要補貼一筆錢。"什么落后補貼什么,最終釀成惡性循環。"
  不過,李俊峰也承認,中國現行的光伏補貼策略確實存在缺陷。
  "最開始制定價格補貼政策的時候,我也是起草人之一。按照德國的辦法,其實光伏補貼政策極其簡單。除了電價,政府什么也不用管。從附加費的收取到‘補貼’的發放,都是由電網自行安排。說實話,除了電網,誰也不知道具體補了多少錢。"
  "本來我們是學著德國的做法,結果現在就出‘幺蛾子’了。"李俊峰說,電網把附加費交上去,相關部門重新核對發電量,計算補貼金額,再層層審批下來。"想解決這個問題,還是要回歸那個簡單辦法,交給電網去做。"
 "金改"和"電改",光伏的兩條出路
  "好多人問我:‘為什么美國的光伏發電那么便宜?為什么我們做不到?’我說:‘這里邊沒有任何陰謀,完全是我們自己的問題!"李俊峰告訴《經濟》記者,美國目前光伏發電的售價大概在8.1美分/千瓦時(約相當于人民幣0.5元/千瓦時),而直到"十三五"期間,我國的光伏發電售價才會降到0.7元/千瓦時以下。之所以存在如此鮮明的價格差,最主要的影響因素正是兩國銀行貸款利率水平的不同。
  "美國人的融資利率是2%,而我們是8%。"李俊峰說,假設中國某發電站貸款10000元,年發電1200小時,那么,僅財務成本一項,每年就要800元,每小時的財務成本更是高達0.6元。"所以,當中國的光伏企業按照9毛錢的電價銷售時,還不怎么賺錢,而美國人5毛錢就已經能賺錢了。因此,想要降低光伏發電的成本,金融體制必須改革。"
  陶光遠則認為,即便風能、太陽能等可再生能源的發電成本降下來了,但如果缺乏針對風光電波動性的應對辦法,前路依然將會困難重重。"到了2020年,可能出現的情況是:某一個時段,風光電就足以滿足電力用戶的需求了。但即便如此,也不可能完全舍棄化石能源發電,否則電力系統穩定性難以保證!"這意味著,隨著可再生能源的發展,2020年以后,我國的電力很可能會出現富余,引起巨大電力浪費。如何消納波動的風光電,將是推進可再生能源深入發展所無法回避的核心問題。
解決的辦法并非沒有。
就在今年"兩會"后不久,中共中央通過了關于電力體制改革的"九號文",其中明確提出:要形成適應市場要求的電價機制,激發企業內在活力,使市場在資源配置中起決定性作用。
陶光遠認為,市場化電價機制的建立,無疑將有助于消納過剩的風光電。"過剩的電的價格應當是波動的,這樣一來,我們的工業企業就可以使用它們。"既降低了企業生產成本,又能紓解過量的電。"德國已經開始取消光伏固定的上網電價,我們也要從現在開始,建立類似的機制。"
 德國如何消納過剩光伏電量?
  有人說,在光伏發電領域,德國的"昨天"是中國的"今天",德國的"今天"大概就是中國的"明天"。
  本世紀初,出于節能和可再生能源發展的需要,德國能源署成立。時至今日,可再生能源發電量已占德國總發電量的31%,其中,光伏發電占6.9%。然而,光伏發電補貼卻達到了德國可再生能源補貼總額的50%之多。
  原來,在2008年,德國開始實行新版《可再生能源法》。其中規定:在未來3年之中,光伏發電的上網電價,將逐年降低8%。令德國人沒想到的是,中國企業把成本降得很低,本來預計年增3GW光伏裝機,結果居然達到了7GW。最后的結果是,過剩的可再生能源發電量拉低了德國某些時段的平均上網電價(甚至于出現了"負電價")。
  另一方面,由于可再生能源上網實行固定電價政策,固定電價與平均上網電價的差值一再擴大,直接推高了電價附加費用。"德國目前的平均交易電價只有3.8歐分/千瓦時,比中國目前的煤電上網電價還要低。但是,可再生能源附加費附加在每一度電上的費用卻高達6.2歐分。"陶光遠說。
  與此同時,大規模的分布式光伏接入電網后,配電網出現了電壓升高和設備過載等問題,嚴重時甚至影響到電網的安全穩定運行。德國不得不一邊大幅削減光伏補貼,一邊設法消納過剩的光伏發電量。
  陶光遠了解到,德國已經設計了9項改造和擴建配電網的措施。根據德國能源署開展的配電網擴建需求研究,2030年之前,德國需要對16.1萬千米線路進行改擴建,補充安裝6900萬千伏安容量的變壓器。"德國的經驗提醒我們,分布式發電措施,一定要分開,不要集中在同一個地區。希望我國能夠汲取德國的教訓,少走些彎路。"
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